Por Jorge Luis Rodríguez González
Cuba podría dejar de ser una excepción en la política exterior
europea. Así sucederá si el grupo de los 28 y la nación caribeña logran
alcanzar un Acuerdo de Diálogo Político y Cooperación. Los primeros
impulsos en ese sentido tuvieron lugar los días 29 y 30 de abril en La
Habana, cuando representantes del gobierno cubano y de Bruselas
acordaron una hoja de ruta, así como las bases y procedimientos que
definirán una negociación que promete ser larga y difícil teniendo en
cuenta los desencuentros y tensiones que han caracterizado los vínculos
entre ambos actores.
Este encuentro tuvo lugar casi dos meses después de que Cuba aceptó
la propuesta de la alta representante de la UE para Asuntos Exteriores y
Política de Seguridad, Catherine Ashton —hecha el 10 de febrero—, con
el objetivo de relanzar las negociaciones sobre la normalización de las
relaciones.
El Dr. Eduardo Perera, profesor de Historia Contemporánea de la
Universidad de La Habana, comparte con OnCuba sus valoraciones sobre el
contexto en el que se producen estas negociaciones, la posición de las
contrapartes, la significación política del instrumento al que se
pretende llegar, así como sus alcances.
¿Por qué la Unión Europea decide dar impulso a un diálogo con
Cuba, sobre la normalización de las relaciones, después de más de 25
años de distanciamiento?
Para responder esta pregunta, es necesario hacer alusión a la
Posición Común, adoptada unilateralmente por el Consejo de Ministros de
la UE en diciembre de 1996. Es el documento que desde la UE rige las
relaciones de ese organismo con Cuba, y que no tuvo en cuenta las
posiciones ni las sensibilidades de Cuba en torno a lo que plantea.
Este instrumento se ha mantenido vigente, con oscilaciones; ha tenido
épocas en las que se revisado cada seis meses para ratificar su
validez, otras una vez al año, también para ratificar su validez, y en
los últimos tiempos ha dejado de ser revisado, incluso ni se ha invocado
públicamente.
Hago esta referencia porque la causa fundamental de la decisión de la
UE de entablar diálogo con Cuba tiene que ver con que sus países
miembros se han percatado de la ineficacia de este instrumento para
lograr los objetivos de política exterior que la UE se propone con Cuba.
La influencia que toda política exterior de un actor internacional
puede ejercer lícitamente sobre otros actores internacionales, en el
caso de la Posición Común, se ha vuelto totalmente inoperante. Los
propios Estados miembros no la respetan. En estos momentos existe
cooperación con Cuba, algo que de acuerdo con la letra de la Posición
Común no debería existir.
En esencia, la Posición Común establece que hasta que en Cuba no haya
avances en toda una serie de terrenos que tienen que ver con la
percepción de la UE sobre la democracia, los derechos humanos, el estado
del derecho, no habrá avances en la cooperación bilateral.
Sin embargo, desde 2008 ha habido avances en esa cooperación
bilateral y hoy Cuba tiene esas relaciones, normales con la mitad de los
miembros de la UE. Por lo tanto, algo ha cambiado.
Podríamos decir que hay un contrasentido. La Posición Común se
mantiene y hay cooperación. Si hay cooperación es porque han cambiado
las circunstancias. Entonces, ¿por qué se mantiene este instrumento? Es
como una paradoja.
Pienso que los Estados miembros de la UE, impulsados por aquellos que
tienen al respecto una poción más clara y que quizás tienen más
intereses con Cuba, se han dado cuenta de la inoperancia de la Posición
Común.
Lógicamente, influye el contexto internacional que también ha
cambiado. En primer lugar, en 2008, se eliminaron las sanciones contra
Cuba, adoptadas en 2003, cuando durante lo que se llamó primavera negra,
se detuvieron y condenaron a prisión por distintas razones a 75 de los
denominados disidentes. En 2005, fueron suspendidas en cuanto a su
aplicación, pero se mantenían en vigor. Su aplicación quedó un poco a
cuenta de la discrecionalidad de los Estados miembros de la UE, pero en
2008, después de varias negociaciones diplomáticas, fueron levantadas
definitivamente. Este fue un primer paso que abrió la perspectiva para
una cooperación con la Comisión Europea y un dialogo político con la UE.
El otro factor importante es el cambio de gobierno en Estados Unidos.
Es cierto que la administración de Barack Obama no ha satisfecho las
expectativas que creó con respecto a un cambio de política y de relación
con Cuba, pero indiscutiblemente, el ambiente con Obama ha sido mucho
menos enrarecido que el que predominó con el gobierno de George W. Bush.
Incluso, la administración Obama, con respecto a la política de la UE
con Cuba, ha mantenido una actitud menos invasiva, menos entrometida…Por
ejemplo, en este mismo proceso de la UE de abrir negociaciones con
Cuba, no conozco que haya habido alguna declaración oficial del gobierno
de Estados Unidos pronunciándose en torno al asunto. En la época de
George Bush, hijo, me parece que hubiera sido imposible.
Hay otro elemento que tiene que ver con la misión de Cuba en el Grupo
de Río, la posterior constitución de la Celac (Comunidad de Estados
Latinoamericanos y Caribeños) y el protagonismo de la Isla en este
espacio de concertación política.
Han influido también otras incidencias regionales como la adopción
del acuerdo por parte de la OEA (Organización de Estados Americanos) de
levantar la resolución que suspendía a Cuba de ese organismo,
independientemente de que Cuba no quiera ingresar a él.
Estos son cambios regionales importantes. El cambio de percepción de
la región con respecto a Cuba no puede ser soslayado por la UE. La UE
tiene una relación con América Latina y el Caribe, muy defectuosa, y con
muchos problemas, pero en la que Cuba debe estar vinculada porque forma
parte de ese contexto regional.
¿En qué medida este impulso de establecer un diálogo con Cuba obedece también a los cambios experimentados en la Isla?
Lo que en Cuba se llama la actualización del modelo económico, los
elementos recogidos en los Lineamientos de la Política Económica y
Social, los cambios que se están produciendo en materia económica e
incluso de organización institucional, también constituyen un factor
fundamental que no pasa inadvertido para la UE, ni para el resto de los
actores internacionales.
Este contexto interno en Cuba forma parte del mismo paquete. La UE
valora todos estos elementos en el marco de lo que constituye su
plataforma de intereses con Cuba y su concepción en el sentido de que
hay una liberalización interna en Cuba, incluso con respecto al
exterior. Hay un cambio en la concepción de la forma en que funcionan
las cosas en Cuba. Creo que es lo que como balance saca la UE, lo que a
ella realmente le interesa.
A su juicio, ¿cuáles serían los alcances del acuerdo a negociar en La Habana?
Creo que sería un acuerdo modesto comparado con otros que la UE tiene
firmado con contrapartes internacionales. Pero eso puede ser a la vez
una de sus garantías de éxito
Cuba y la UE llevan 26 años de relaciones, pero hasta hoy no se ha
concretado un instrumento jurídico que le dé soporte a esas relaciones.
Pretender que la primera vez que van a haber negociaciones se intente
llegar un acuerdo del mayor calado posible, sería un error de cálculo de
ambos actores.
Por eso, estimo que lo que se negocie va a ser, en primer lugar, un
acuerdo modesto que en esencia institucionalice las relaciones entre
Cuba y la UE, sobre todo las que se han construido paulatina pero
solidamente desde 2008, cuando fueron levantas las sanciones. Por ese
camino viene.
Y en caso de que se logre el acuerdo, este podría dejar la puerta
abierta para la profundización ulterior de los términos que se
negociaron antes. Es lo que en otros instrumentos de la UE existe bajo
la formula de lo que los europeos llaman cláusula evolutiva, que
reconoce que los acuerdos pueden evolucionar hacia un instrumento de
mayor calado. No dudaría que se deje abierta esa puerta.
Pero para empezar, es una opción muy inteligente institucionalizar lo
que ya está y no pretender que el primer paso supere la escalera
completa. Se trata de ir escalón por escalón.
¿Cuáles cree son las prioridades de la UE y cuáles las de Cuba, en la reanudación del diálogo bilateral?
La primera prioridad es normalizar la relación, la que en estos 26
años no ha sido normal debido a muchos factores. En primer lugar, porque
ninguno de los dos actores es normal. La UE es una organización
internacional, no un actor estatal —por más que algunos traten de
presentarla casi como tal— que intenta mantener una proyección
internacional común con muchas fallas y limitaciones, sobre todo ahora
que enfrenta una crisis. Como es lógico, cuesta mucho trabajo concretar
posiciones que representen el consenso de los 28 Estados miembros.
Cuba, por su parte, aunque suene un poco raro, tampoco es un actor
normal. Te explico con dos elementos. Primero, Cuba es un país
subdesarrollado, del tercer mundo. Sin embargo, tiene índices económicos
y sociales de país del primer mundo en áreas como salud, educación,
envejecimiento poblacional. Si revisas el Índice de Desarrollo Humano de
la ONU, verás que Cuba está muy bien posicionada en esas estadísticas.
Otra razón por la que considero la cualidad especial de Cuba es que
este país ha significado a los largo de su historia post revolucionaria,
un desafío geopolítico para la hegemonía regional de Estados Unidos.
¿Qué actor con las condiciones económicas y sociales de Cuba se opondría
a EE.UU. de la manera que lo ha hecho en estos 55 años? Desde este
punto de vista tampoco es un actor normal. Por tanto, no se puede
pretender que su relación con un actor del primer mundo como la UE sea
normal teniendo en cuenta estas características y las propias de la UE.
Explico todo esto para que se entienda por qué me refiero a
normalizar la relación. Y normalizarla es establecer entre ambas partes
una relación que para ninguno de ellos sea discriminatoria comparada con
la que cada uno de ellos mantiene con otros actores internacionales.
Esto no quiere decir que no vaya a existir conflictos en el futuro. Por
el contrario, las relaciones más normales que pueda haber en el mundo
tienen conflictos internos, pero lo que no puede suceder es que exista
una relación regulada solo por un instrumento unilateral.
Una vez que se llegue a un acuerdo, este puede facilitar mucho la vida de los dos actores en su vínculo diario.
Para ambos, quizás más para Cuba, es prioritario desde el punto de
vista político. Cuba es el único país de América Latina que no está
vinculada a la UE por un instrumento jurídico, y además uno de los
escasos países que se encuentra en la misma situación a nivel mundial.
Esto es un problema, porque la ausencia de un acuerdo se evalúa a
partir de la imagen que eso crea. Muchos se preguntan ¿por qué no hay
acuerdo con Cuba? ¿La situación de Cuba es tan excepcional a nivel
mundial como para que no amerite tener un acuerdo con la UE? Sobretodo
sabiendo cuáles son los motivos que la UE esgrime, y cuando la UE tiene
acuerdos con países en el mundo que tienen situaciones de democracia y
derechos humanos bastante deplorables.
Entonces, es una situación de discriminación. Eso le da relevancia al
valor político que pueda tener la firma de este acuerdo para Cuba.
Para la UE también tiene este mismo valor porque ellos le dan mucha
relevancia al dialogo político con sus contrapartes, independientemente
de cuáles sean los resultados de ese diálogo. Y la UE quiere mantener un
dialogo político con Cuba como vía de influencia sobre la situación
interna, sobre la forma en que funcionan la economía, la política y las
instituciones en la Isla.
Por otra parte, la UE hace un uso político de la cooperación al
desarrollo que ofrece a los países del tercer mundo, la condiciona
políticamente, y Cuba no puede distraerse de ese matiz.
Entonces, ¿el acuerdo no tiene un valor económico?
Eso no quiere decir que el acuerdo al que se llegue carezca de un
valor económico. En el fondo lo tiene, porque al institucionalizar las
relaciones, va a reconocer la cooperación existente, y probablemente,
abra vías para nuevos proyectos y financiamientos de cooperación. No
obstante, este tipo de acuerdo carece de un protocolo financiero, no hay
una planificación de recursos en la que se consigne que a Cuba se le
van a otorgar una cantidad determinada de millones de euros durante un
período de tiempo.
Pero, al institucionalizar la relación, puede tener un valor en este
sentido, porque Cuba podría tener acceso al Banco Europeo de
Inversiones. Para ello es indispensable un requisito previo: ser
signatario de un acuerdo bilateral con la UE.
Tampoco hay que esperar que sean fondos multimillonarios, pero son
importantes para determinados tipos de proyectos, fundamentalmente de
infraestructura, muy privilegiados por el Banco Europeo de Inversiones.
En el contexto actual, en el que Cuba ha expresado públicamente que la
inversión extranjera es un factor de desarrollo, esto puede ser un
elemento adicional para ganar en lo económico.
Existe otro elemento económico y a la vez institucional. El hecho de
tener un acuerdo con la UE posibilita que cualquier trámite que se vaya a
realizar como parte de ese acuerdo fluya más rápido en las
instituciones de la UE.
Si no existe el acuerdo, cualquier proyecto tiene que pasar por una
cantidad increíble de escalones para ser aprobado. Cuando existe el
acuerdo, todas las aprobaciones se remiten a ese acuerdo, y el proceso
fluye más rápido.
Aunque tampoco se puede esperar que un aumento de los fondos de cooperación pueda resolver la situación económica de Cuba.
Supuestamente la UE llegará a estas negociaciones con una
postura unitaria de sus 28 miembros. Sin embargo, países como Alemania,
Polonia, la República Checa y Suecia, están reacias a dejar atrás la
Posición Común. ¿Podría esto significar algún añadido a lo que de
antemano ambas partes pretenden negociar ahora?
Una particularidad de esta negociación es que se hará manteniendo
vigente la Posición Común. Es muy particular, porque incluso en los
pasillos de las instituciones de la UE la Posición Común está
erosionada. Prácticamente los Estados miembros no la cumplen. No ha
funcionado, ni tenido efectividad, pero es un instrumento que la UE
tiene en su poder.
Por la forma en que la UE opera, sus miembros tendrían que votar por
unanimidad para eliminar la Posición Común, y ello implicaría reconocer
que han cometido un error o que la época ha cambiado de manera radical.
Pero no lo pueden hacer porque no hay unanimidad para cambiar esa
política, aunque tampoco para mantenerla. Es decir, los europeos están
encerrados en un callejón sin salida.
Llama la atención la apertura de esta negociación cuando está vigente
la Posición Común. Indica probablemente una posición más pragmática de
Cuba. Con esto no quiero decir que Cuba acepta la Posición Común. Estoy
seguro que la Isla no la acepta ni la aceptará jamás. Lo que pasa es que
se entiende que si el acuerdo llega a concretarse, sería el golpe de
gracia de la Posición Común.
Creo que eso está en el cálculo de la postura cubana que la hace, no
solo más pragmática, sino más flexible que la postura de la UE, que a
tenor de este proceso ha hecho declaraciones de que nada va a cambiar su
posición. Habrá que ver. Porque en caso de que se logre el acuerdo
sería un contrasentido jurídico para la UE mantener ambos instrumentos.
La Posición Común establece que mientras no haya avances en Cuba en
temas como democracia y derechos humanos, por ejemplo, no habrá avances
en la cooperación bilateral, pero si se negocia un acuerdo y todas las
instituciones de la UE lo aprueban, ¿cómo podrán mantener la Posición
Común si el propio acuerdo ya es un avance de la cooperación? Sería una
aberración jurídica, eso no podría sustentarse.
Por otra parte, con la UE siempre hay que estar claro. A pesar de que
se presente englobando a todos los actores y dando una imagen común, en
procesos como estos hay que tener en cuenta las posiciones de sus
miembros y el balance de poder entre ellos.
El pasado 10 de febrero, todos los países europeos votaron a favor de
iniciar el diálogo con La Habana, pero se sabe que algunos van a tratar
en la negociación de introducir ruido. ¿Cómo lo van a hacer? Cuba no
negocia con todos los países a la vez. Cuba va a dialogar con el equipo
negociador del Servicio Europeo de Acción Exterior, pero el texto de
acuerdo tiene que ir a los Estados miembros y después en un futuro al
Parlamento Europeo, y ahí es donde se puede complicar.
En algún momento usted afirma que la Posición Común no es
invocada por los países miembros de la UE, y en otro dice que si
resultara un acuerdo bilateral con Cuba, sería el golpe mortal de ese
instrumento. ¿Cuál es la utilidad o la vigencia que tiene exactamente en
estos momentos?
Es un instrumento de presión. Ellos saben que disgusta y genera a
Cuba una sensibilidad muy particular. Además, está en vigor, no ha sido
derogado, y en cualquier momento los Estados europeos podrían empezar a
invocarla y considerarla su documento rector para el caso de Cuba.
Recientemente, trascendió que la UE y Estados Unidos negocian
un Acuerdo de Libre Comercio. ¿Podría este hecho y la negociación de un
acuerdo de Diálogo político y de cooperación de Bruselas con La Habana
influir en un cambio de política de Washington hacia la Isla, aunque sea
leve?
Veo a la UE en una posición muy endeble para influir sobre Estados
Unidos, mucho menos en la política hacia Cuba. En Estados Unidos Cuba es
un tema de política interna más que de política externa. En más de 50
años de bloqueo contra Cuba, todas las evidencias de que esa es una
política errada, contraproducente y que además afecta al empresariado
estadounidense, no han bastado para que Estados Unidos cambie esa
política. Por tanto, un acuerdo modesto entre Cuba y la UE no puede
llevar a un cambio de esa naturaleza. Yo no lo veo.
Otro ejemplo: Estados Unidos tiene a Cuba en la lista de países
patrocinadores del terrorismo; la UE, no. Y eso no ha tenido ninguna
influencia.
La UE tiene un déficit de influencia internacional por más importante
que parezca. Tiene una talla muy grande desde el punto de vista
económico y comercial, con cabezas muy visibles y pesos pesados en el
comercio internacional, como Alemania, y en ese sentido hay que contar
con ese organismo. Pero no sucede lo mismo en materia de política.
Desde el punto de vista político y moral, el acuerdo con la UE más
bien puede sumarse a la lista de acciones a nivel internacional que dan
un golpe adicional al bloqueo.
Por otra parte, Cuba negociará con las instituciones europeas, no con
las empresas que van a comerciar con ella. Cuando mañana una compañía
europea que haga un proyecto con Cuba como parte de ese acuerdo, viole
las disposiciones del bloqueo, el gobierno norteamericano la va a
sancionar. No creo que el acuerdo a alcanzar con la UE, sea capaz de
resolver esa contradicción.
Además, a pesar de que la política de la administración de Obama
puede ir de lo no intromisivo a lo permisivo en el caso de las
negociaciones de Cuba con la UE, todavía esta por ver si Washington va a
hacer algo desde ahora hasta que el acuerdo se concluya. Puede promover
acciones que no involucren directamente al gobierno norteamericano,
pero sí sean estimuladas por él.
Uno de los riesgos que tiene la negociación del acuerdo es que será
prolongada. Si es a favor de lograr un acuerdo mesurado, exitoso, bien
pensado, que satisfaga a las partes, no hay problema. Pero teniendo en
cuenta la vulnerabilidad que ha caracterizado los vínculos de la UE y
Cuba, y su relación con determinadas coyunturas, mientras más larga sea
la negociación, mas vulnerabilidad hay a esas coyunturas.
No se puede desconocer tampoco que estas negociaciones tienen enemigos tanto en Europa como fuera de ella.
Fuente: On Cuba
